FONCOMUN: ¿cuál es la novedad?

Hildebrando Castro-Pozo Chávez [1]

El Fondo de Compensación Municipal, conocido como FONCOMUN, es una de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos locales del país, y más importantes aun para los municipios que no tienen mayores recursos por recaudación tributaria u otras fuentes de ingresos como el canon.

El origen del FONCUMUN data del año 1984, y se sustentaba en 1 punto porcentual del Impuesto General a las Ventas (IGV). La distribución tenía un fuerte centralismo, porque otorgaba 30% del total únicamente a la Municipalidad de Lima, dejando el 70% para todas las municipalidades del país, y de este porcentaje, la mitad de recursos se destinaba a las municipalidades provinciales, lo que debaja una pequeña bolsa de ingresos para la mayoría de municipios.

En el año 1993 se aprobó la Constitución Política del Perú, que en su artículo 196 al regular los bienes y rentas municipales, previó el Fondo de Compensación Municipal, el mismo que debería tener “carácter redistributivo, conforme a Ley”.

El mismo año 1993, con la dación del DL 776 se duplicaron los recursos, en razón a que el artículo 76 previó que el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) se constituiría por 2 puntos porcentuales del IGV. La distribución del FONCOMUN tenía tres fases, dado que en un primer momento el total se repartía entre las provincias por 2 criterios: población y pobreza; en un segundo momento se reparte nivel distrital otorgando el 20% a la capital de provincia y el resto a los demás distritos en función a criterios de población, pobreza y ruralidad; finalmente, la tercera fase implicaba que todo aquel municipio que tras la distribución recibiera menos de 8 UITs era nivelado a este monto por ser mínimo.

Los criterios de distribución en cuestión se reglamentaron mediante el Decreto Supremo Nº 006-94-EF, dando pié a situaciones contradictorias con la lógica redistributiva. Así tenemos que desde la 2005 al 2009 si bien ha habido un incremento de recursos para el FONCOMUN, este crecimiento no ha sido parejo para los municipios del país.

Fuente: SIAF-MEF. Elaboración REMURPE. Montos expresados en millones de nuevos soles.

Hay que recordar que el año 1993, la economía peruana tenía una situación fiscal muy distinta a la actual, de modo que en aquel entonces las normas del FONCOMUN se dieron bajo el contexto de que la SUNAT recaudaba por IGV S/. 3,463 millones. En cambio el 2009, con todo y crisis económica, la SUNAT recaudó S/. 29,519 millones por IGV, lo que significó la transferencia de FONCOMUN de S/ 3,014 millones a los gobiernos locales. En tal medida, el cambio de relevancia del FONCOMUN ha variado sustantivamente desde su creación, lo que puede influir positivamente en algunos municipios y negativamente en otros.

Sobre la estabilidad fiscal, la presión tributaria es la mas baja del continente con 13.6% del PBI el 2009, por lo que la capacidad estatal de tener ingresos producto del cobro de impuestos es bastante reducida si lo comparamos con el crecimiento económico del país. Esto ha llevado a que el MEF cuestione la capacidad recaudatoria de los gobiernos locales, en vista que existiría una tendencia a la pereza fiscal, vale decir, a que los municipios no se vean incentivados a recaudar tributos a su cargo en vista que tienen fuentes de recursos que permiten la solvencia económica que necesitan para ejecutar sus presupuestos.

La nueva estructura del FONCOMUN, aprobado por el Decreto Supremo Nº 060-2010-EF, tiene como novedad el agregar un criterio de gestión municipal, que tiene 2 indicadores: 1) Incentivo por generación de ingresos propios usando la variación de los ingresos propios per cápita; 2) Priorización del gasto en inversión, utilizando la relación de los gastos en inversión de la fuente FONCOMUN entre los gastos totales de la misma fuente.

Este nuevo criterio de distribución de recursos tiene un peso de 10% sobre el total del FONCOMUN, y si bien no parece un monto significativo, ante un simple análisis del criterio de gestión pública podemos observar que no guarda relación con el carácter redistributivo que debe tener el FONCOMUN, y esto se debe a que así lo prevé el artículo 87 del TUO de la Ley de Tributación Municipal.

En cuanto a la distribución geográfica por provincias, se está dando el cambio del criterio de pobreza, en tanto en la norma anterior el indicador era la Tasa de Mortalidad Infantil, mientras que ahora el indicador de carencias se define como el promedio del porcentaje de población que no cuenta con servicios de agua, energía eléctrica y desagüe.

Fuente: MEF, en base al DS 060-2010-EF. Elaboración REMURPE.

En suma, si bien el cambio del Reglamento del FONCOMUN da a entender una más razonable distribución a favor de los municipios rurales, no se logra satisfacer el criterio constitucional de redistribuir que ordena la Constitución para el FONCOMUN, además que persiste la posibilidad de que estos recursos compensen a municipios limeños como San Isidro, San Borja o Miraflores, que poco o nada requieren desde fuentes nacionales, debido al gran potencial de recaudación predial que tienen, y ciertamente no soluciona la necesidad de mayor presión tributaria que se puede lograr por gobiernos locales con esta potencialidad.

[1] Abogado, con estudios de maestría de Ciencia Política, y miembro del Equipo Técnico de REMURPE.